Stand van zaken Wet op de Jeugdzorg, consequenties voor het Beleidsplan Jeugdzorg

Inleiding.

Voorafgaand aan de behandeling van deze notitie worden in de vergadering van uw Commissie in een presentatie de belangrijkste punten uit het wetsontwerp ambtelijk toegelicht, waarbij ook meest actuele stand van zaken ten aanzien van het wetsontwerp wordt gemeld.

Het wetsontwerp, de schriftelijke vragen van de Kamerfracties met de beantwoording en de nota van wijziging liggen ter inzage op kamer 4038 van het gebouw Noord-Holland, Houtplein 33. Deze stukken zijn ook in te zien op internet: www.jeugdzorg.nl

Deze notitie valt uiteen in 2 stukken:
- de delen 1 – 4 bevatten informatie.
- deel 5 op pg. 4 bevat een voorstel waarover GS een principe-besluit hebben genomen.

1. Planning.

Het wetsontwerp van de nieuwe Wet op de Jeugdzorg ligt bij de Tweede Kamer. De beoogde behandeling vóór het verkiezingsreces (vanaf 26 april) is niet gehaald. Toch is
de planning er op gericht de wet op 1 januari 2003 in werking te laten treden.
Over de implementatie van de wet vindt nog bestuurlijk overleg plaats tussen de staatssecretarissen van VWS en Justitie en de kerndelegatie jeugdzorg van het IPO.

In deze notitie wordt ingegaan op de hoofdlijnen van het wetsontwerp, de stand van zaken m.b.t. de voorbereiding van de implementatie in Noord-Holland en worden de te voorziene consequenties beoordeeld. Bovendien wordt voorgesteld om het gebruikelijke planningsschema van het Beleidsplan Jeugdzorg (2003 t/m 2006) aan te passen omdat thans nog onvoldoende bekend is over de invoering van de nieuwe wet per 1 januari 2003.

2. Voorgeschiedenis besluitvorming Wet.

Op diverse momenten heeft het IPO de laatste jaren bestuurlijk overleg gevoerd en standpunten ingenomen in het proces dat heeft geleid tot het huidige wetsontwerp. GS van Noord-Holland hebben tevens over alle IPO-standpunten en voorgelegde uitkomsten van bestuurlijk overleg besluiten genomen. De standpunten over de richting van ontwikkeling van de jeugdzorg zijn opgenomen in de Beleidsplannen Jeugdzorg die PS hebben vastgesteld.

Belangrijke momenten in het proces van voorbereiding van het wetsontwerp waren het Advies van de commissie Günther (door de staatssecretaris van VWS gevraagd, december 1999), het Beleidskader Wet op de Jeugdzorg (juni 2000) en het Implementatieprogramma Wet op de Jeugdzorg van het Rijk (maart 2001). In alle gevallen is het standpunt van PS en GS in lijn met de opstelling van het IPO constructief en kritisch geweest. De lijn van de argumentatie is ook consistent geweest. Kortweg kwam deze erop neer dat de beoogde Wet een stap vooruit was vanwege de ene toegang, het wettelijk recht op jeugdzorg gebaseerd op een onafhankelijk indicatiebesluit en de sturende rol van de provincie in het stelsel. De wet lost zeker niet alle problemen op, waar de Raad van State in zijn zeer kritische advies ook de vinger op legt. Wat zorgen baart is het grote aantal onduidelijkheden over de werking van het nieuwe stelsel die allemaal in AMVB’s moeten worden uitgewerkt, de te beperkte beschikbare middelen en daarmee de bestuurlijke en financiële risico’s voor de provincie.

In vervolg op het landelijke implementatieplan was in het Bestuurlijk Overleg Jeugdzorg door de staatssecretarissen met het IPO afgesproken dat de provincies een eigen implementatieplan zouden maken met ingang van 2002 vooruitlopend op de beoogde invoering van de wet op 1 januari 2003. Het Implementatieplan voor Noord-Holland is als voorstel aan de ministers van VWS en Justitie opgenomen in het door PS op 10 december 2002 vastgestelde Beleidsplan Jeugdzorg 2002-2005. Bij dit implementatieplan zijn nadrukkelijk randvoorwaarden opgenomen, die ten dele van financiële aard zijn. Om het proces niet te laten stageneren zijn voor het jaar 2002 bepaalde uitgaven voor de implementatie gedekt uit de gereserveerde middelen jeugdhulpverlening. Bij de aanbieding van het Implementatieplan zijn deze randvoorwaarden door GS nogmaals in een brief uiteengezet. Het Rijk had aanvankelijk de intentie met de provincies afzonderlijk eind 2001 convenanten te sluiten over het Implementatieplan. Men is hiervan afgestapt en in het Bestuurlijk Overleg Jeugdzorg wordt nu gesproken over de voorwaarden voor de implementatie van de wet. Ambtelijk is het Implementatieplan van Noord-Holland op 6 februari 2002 besproken met VWS en Justitie. Hierbij bleek dat het plan inhoudelijk instemming vond, maar dat men ambtelijk niets kon toezeggen over de Noord-Hollandse randvoorwaarden. Wel is ambtelijk aangegeven dat men verwachtte dat er een overgangsperiode voor de invoering van de wet zou komen vanaf 2003. De randvoorwaarden worden, zoals eerder vermeld, in bestuurlijk overleg tussen staatssecretarissen en IPO (3 en 25 april 2002) behandeld.

3. Voorlopige balans: belang en risico’s

Een definitief oordeel is thans nog niet te vellen. De provincie krijgt bij de invoering van de Wet op de Jeugdzorg een belangrijke uitbreiding van verantwoordelijkheden krijgt en de voornaamste sturende rol gaat vervullen in het stelsel van jeugdzorg. De provincie wordt ook financier van de niet-vrijwillige jeugdzorg (jeugdbescherming en jeugdreclassering), die onderdeel gaat uitmaken van het Bureau Jeugdzorg. Kort gezegd wordt de provincie verantwoordelijk voor het organiseren van de toegang tot de jeugdzorg (Bureau Jeugdzorg), voor het zorgen dat er een genoegzaam aanbod is aan jeugdzorg (waarop deze Wet aanspraak geeft) en voor het afstemmen van deze jeugdzorg met andere vormen van jeugdzorg (waarop aanspraak bestaat op grond van de AWBZ of de Beginselenwet Justitiële Jeugdinrichtingen) door het vaststellen van een Provinciaal Beleidskader. Het Beleidskader volgt de huidige regiovisie jeugdzorg op. Omdat er een wettelijk recht op jeugdzorg op grond van een indicatiebesluit van het Bureau Jeugdzorg ontstaat, moet de provincie verzekerd zijn van de middelen om dit recht ook te kunnen verzilveren. Zoals hiervoor gesteld, is er op dit punt vooralsnog sprake van een bestuurlijk risico doordat er (nog) geen toezeggingen vanuit de rijksoverheid zijn over extra middelen.

Dit houdt in dat er nog vóór 1 januari 2003 afspraken moeten worden gemaakt over het dragen van de financiële risico’s. Als het recht op jeugdzorg van kracht is en er sprake is van onvoorziene en onbeïnvloedbare volumegroei kan het risisco niet bij de provincie liggen en moet het Rijk garant staan voor extra middelen.

Hierbij is van belang dat de vrijwillige jeugdzorg kampt met wachtlijsten en de verwachting bestaat dat de vraag nog zal toenemen. Het recent uitgebrachte advies van mw. Van de Vondervoort aan de staatssecretaris van VWS over de hoogte en ontwikkeling van de doeluitkering jeugdzorg concludeert dat het volume aan vrijwillige jeugdzorg zal toenemen en het daarvoor benodigde budget eveneens zal moeten groeien.

Zeer belangrijk in het overleg is ook het maken van afspraken over het budget van de justitiesector (gezinsvoogdij en jeugdreclassering). Deze kan niet worden gedecentraliseerd met een groot structureel tekort. Volgens de werkgevers bedraagt dit structurele tekort nog

€ 28,14 miljoen (62 miljoen gulden). Er loopt een onderzoek in opdracht van Justitie naar de noodzakelijke financiering van deze sector waarvan in mei/juni de rapportage is te verwachten.

Op basis van de uitkomsten van het lopende overleg met de staatssecretarissen moet in IPO-verband nog worden beoordeeld of de nieuwe taken verantwoord kunnen worden uitgevoerd (zonder onverantwoord risico voor de provincie). In het ontwerp Beleidsplan Jeugdzorg 2003-2006 zullen wij daaromtrent een standpunt voorleggen.

4. Uitvoeren implementatieplan in 2003 (bij het uitblijven van extra middelen).

Bij het aanbieden van het Implementatieplan wet op de jeugdzorg, onderdeel van het Provinciaal Beleidsplan Jeugdzorg 2002-2005, hebben GS een groot aantal punten aangedragen die zouden moeten worden opgelost om tot een verantwoorde uitvoering van de wet te kunnen komen. Het betreft het beschikbaar stellen van extra middelen door het rijk en het verschaffen van duidelijkheid over de uitvoering door middel van AMVB’s op diverse cruciale onderdelen. Het is natuurlijk denkbaar dat er op redelijke termijn geen extra middelen beschikbaar worden gesteld en dat ook de gevraagde duidelijkheid nog op zich laat wachten. Wat betekent dit voor Noord-Holland als de wet toch op 1 januari 2003 van kracht wordt?

Globaal genomen zal dit betekenen dat er niet meer zal kunnen gebeuren dan in het vigerende Implementatieplan is opgenomen. Dat wil zeggen dat er geen activiteiten kunnen worden ontplooid die extra middelen vergen. In concreto betekent dit, de onderdelen van het Implementatieplan langslopend;

- Het provinciale Bureau Jeugdzorg Noord-Holland zal volgens planning per 1 januari 2003 zijn gevormd uit de huidige 3 regionale BJZ’s, de Stichting Jeugd en Gezin Noord-Holland (gezinsvoogdij, voogdij en jeugdreclassering) en het Advies- en Meldpunt Kindermishandeling. Het Bureau zal slechts de bestaande taken kunnen verrichten binnen het huidige financiële kader dat wordt gevormd door het provinciale subsidie aan de 3 regionale BJZ’s en het AMK en door het subsidie van het Ministerie van Justitie aan de SJG. Knelpunten zijn dan mogelijk fusie- en frictiekosten en in ieder geval het feit dat het huidige niveau aan middelen niet toereikend is voor het volledig uitvoeren van de huidige taken.

- Bij het zorgaanbod wordt met een drietal trajecten (pilotproject vernieuwing pleegzorg, modularisering van het aanbod en vraagverduidelijking) gewerkt aan het maken van een omslag naar het werken met modules. Voor dit traject zijn in 2002 incidentele middelen geraamd uit de reserve doeluitkering. Voortzetting van het traject in 2003 zal eveneens extra middelen vergen. In het Beleidsplan Jeugdzorg is vastgesteld dat dit traject niet uitsluitend uit de exploitatie van de instellingen kan worden bekostigd. Indien er geen middelen van het Rijk komen zal dit traject moeten worden gecontinueerd voor zover in 2003 ruimte kan worden gevonden in de gereserveerde middelen doeluitkering. Problematisch is dat er op dit moment nog geen zicht bestaat op de wijze waarop het gemodulariseerde zorgaanbod in relatie met een financieringssysteem moet gaan functioneren. Het traject in Noord-Holland is nauw gelieerd aan de ontwikkeling van het landelijke stelsel om te voorkomen dat er provinciaal iets zou worden ontwikkeld dat niet zou sporen met het uiteindelijke landelijke stelsel. Als het landelijke echter niet tijdig duidelijk wordt, treedt er in het provinciale werk stagnatie op. Aangezien de instellingen door de provincie zijn gestimuleerd om met de klus aan de slag te gaan, zou het frustrerend zijn als de provincie het traject wegens onduidelijkheid over de te bereiken eindtermen pas op de plaats zou moeten laten maken.

- Ten behoeve van de verbetering van de registratie bij de regionale BJZ’s is met ingang van 2002 een structureel bedrag van € 136.134 ingezet. Hier zal het dan bij moeten blijven.

- Relatie gemeenten-provincie: in 2003 zal per WGR-gebied structureel overleg plaatsvinden over de aansluiting jeugdbeleid-jeugdzorg. Ingezet kunnen worden de autonome middelen voor projecten ter uitvoering van de regiovisie jeugdzorg en voor projecten aansluiting lokaal jeugdbeleid-provinciaal jeugdzorgbeleid. Een te voorzien knelpunt is dat de inzet van Bureau Jeugdzorg slechts beperkt zal kunnen zijn, terwijl de verwachtingen bij de gemeenten door de komst van de wet zijn toegenomen. Bovendien zal BJZ met de komst van de wet minder mogen doen aan ambulante jeugdhulpverlening, wat betekent dat gemeentelijke voorzieningen (b.v. maatschappelijk werk) meer zullen worden belast.

- Positie cliëntenorganisaties: in de wet is sprake van het instellen van een Cliëntvertrouwenspersoon (CVP) bij het BJZ en van het instellen van een cliëntenplatform. Bij het ontbreken van extra middelen zullen deze er in 2003 nog niet kunnen komen.

In het ontwerp Beleidsplan Jeugdzorg 2003-2006, dat op 6 november 2002 in de Commissie ZWC zal worden behandeld, zullen concrete voorstellen worden gedaan voor 2003 op basis van de kennis van dat moment van de implementatie van de wet en de daarbij behorende voorwaarden.

5. Aangepaste planning Beleidsplan Jeugdzorg 2003-2006.

Het gebrek aan duidelijkheid over de wet betekent ook dat het niet mogelijk is volgens de bestaande planning een Beleidsplan Jeugdzorg 2003-2006 op te stellen.

In de Subsidieverordening jeugdhulpverlening Noord-Holland 1998 (de bijgestelde versie die op 10 december 2002 door PS is vastgesteld) is bepaald dat

- GS het beleidsplan uiterlijk 15 mei in ontwerp vaststellen;

- GS gedurende een aaneengesloten periode van 4 weken op dit ontwerp inspraak verlenen;

- GS uiterlijk 30 september het ontwerp-beleidsplan vaststellen;

- PS uiterlijk op 15 december het beleidsplan vaststellen.

In de afgelopen jaren is de Statencommissie ZWC om advies gevraagd:

a. na de vaststelling van het (1^e) ontwerp in het voorjaar over de vraag of het ontwerp geschikt is om voor inspraak vrij te geven;

b. na de definitieve vaststelling van het ontwerp in het najaar, ter voorbereiding op de behandeling in PS.

Aangezien thans nog zoveel onduidelijk is over de wet en de te verwachten overgangsperiode vanaf 2003, is het niet mogelijk om op korte termijn een zinvol concept ontwerpplan te presenteren. Het risico is groot dat er na het opstellen van de concept-tekst veel zal moeten worden toegevoegd en gewijzigd in het ontwerpplan. Over al deze waarschijnlijk wezenlijke wijzigingen heeft dan geen inspraak heeft kunnen plaatsvinden.

Daarom is het voorstel om de planning te verschuiven en het concept-ontwerpplan op het laatst mogelijke tijdstip op te stellen. In de praktijk betekent dit:

- 1^e ontwerp beleidsplan in GS van 13 augustus,

- inspraakperiode 15 augustus tot 15 september,

- het definitieve ontwerp in GS van 22 oktober,

- advisering door de Statencommissie ZWC op 6 november,

- vaststelling door PS op 9 december.

Dit betekent dus dat de inspraakperiode na de zomervakantie valt: een beperktere verschuiving zou ertoe leiden dat zomervakantie en inspraakperiode synchroon lopen. Vanwege het zomerreces van de Statencommissie ZWC (laatste vergadering voor de zomer op 19 juni, eerste na de zomervakantie op 4 september) is er in deze planning geen gelegenheid te vinden om de Commissie advies te vragen of het 1^e conceptplan kan worden vrijgegeven voor inspraak.

Het voorstel tot wijziging vindt zijn grondslag in artikel 23 van de hiervoor genoemde subsidieverordening jeugdhulpverlening, waarin bepaald is dat Gedeputeerde staten in bijzondere gevallen kunnen afwijken van datgene wat in de verordening is bepaald.

U wordt gevraagd om in te stemmen met het principe-besluit van GS over de afwijkende planning en procedure voor het huidige jaar.